Arno Visser (President van de Algemene Rekenkamer): ‘De rijksbegroting zou een geïntegreerd financiëel en niet-financiëel verhaal moeten zijn’

Op Prinsjesdag presenteerde het demissionaire kabinet de begroting voor 2022. Sinds jaar en dag is alle aandacht op Prinsjesdag gericht op bedragen en beleid gekoppeld aan algemene doelen en puntenwolken die de koopkracht verbeelden. Terwijl je mag verwachten dat politiek draait om concrete en uitvoerbare voorstellen voorzien van duidelijke geïntegreerde financiële en niet-financiële informatie. Het is tijd voor zo’n integraal verhaal op Prinsjesdag.

Terugkijken helpt de toekomst verbeteren. Tot zo’n 30 jaar geleden verdeelde apartheid Zuid-Afrika even rigoureus als destructief. Na tientallen jaren gevangenschap kwam Nelson Mandela vrij en begon hij met toenmalig president Frederik Willem de Klerk aan de onderhandelingen die afschaffing van de apartheid tot gevolg hadden. Maar die belangrijke stap bracht nog geen gelijkheid, rechtvaardigheid en inclusiviteit.

Het toegankelijk maken van de economie voor alle inwoners van Zuid-Afrika was een volgende stap. Professor Mervyn King kreeg in 1992 de opdracht om een commissie te leiden die een ‘good governance code’ voor het Zuid-Afrikaanse bedrijfsleven moest opstellen. De code moest leiden tot een inclusieve economie en vormde de basis van een ontwikkeling naar een geïntegreerde manier van zaken doen en verslaglegging. Niet alleen in Zuid-Afrika, ook in de rest van de wereld.

Deze geschiedenis werd me duidelijk gemaakt toen ik in Londen de International Integrated Reporting Council (IIRC) bezocht. Maar tot mijn verbazing hoorde ik ook dat het vooral het bedrijfsleven is dat het instrument benut. De publieke sector in Nederland is geen uitzondering. Terwijl je juist zou denken dat politiek en overheid gericht zijn op waardecreatie met oog voor financiële en niet-financiële informatie.

In de zogenoemde ‘Green Deal’ deed de Europese Commissie onlangs voorstellen die een impuls moeten geven aan de niet-financiële verslaggeving door ondernemingen. Nog veel meer grote bedrijven dan nu zullen met ingang van 2023 moeten rapporteren over de effecten van hun activiteiten op milieu en samenleving. Deze informatie zal worden getoetst door de accountant. Ook worden er Europese standaarden voor duurzaamheidsrapportages ontwikkeld, die moeten bevorderen dat aandeelhouders en gebruikers een geïntegreerd beeld krijgen van de positie, prestaties en impact van de onderneming. Logischerwijs gaat dat de besluitvorming beïnvloeden en worden nieuwe, andere keuzes gemaakt. We kennen de voorbeelden van ondernemingen, van frisdrankfabrikant tot spooronderneming, die op basis van ‘integrated reporting’ andere beslissingen zijn gaan nemen,

De publieke sector loopt dus zelf niet voorop. Dat u op Prinsjesdag geen geïntegreerde begrotingswetten hoeft te verwachten, ligt dus niet aan de demissionaire status van het kabinet.  Aan de grondslagen van de Rijksbegroting wordt al decennia niets veranderd, die zijn niet bepaald modern. Het aspiratieniveau is kasuitgaven en verplichtingen voor het eerstkomende jaar in beeld te brengen. En die worden verpakt in steeds grotere, algemene begrotingsartikelen.

Er zijn gelukkig in de publieke sector ook initiatieven die meer ambitie tonen. Zo is de Monitor Brede Welvaart ontwikkeld op verzoek van de Tweede Kamer. Het CBS heeft dat idee professioneel uitgewerkt. Het geeft een breed beeld van onze welvaart en welzijn, van opleidingsniveau tot slachtofferschap van misdaad. Maar die monitor is nu een los document en staat letterlijk en figuurlijk los van het rijksbeleid en het beschikbare budget in de begroting. Hoewel gepubliceerd door een publieke instantie is het geen onderdeel van de begroting en verantwoording die ministers sturen aan het parlement.

Maar achter de horizon gloort het. Door de Tweede Kamer is het kabinet gevraagd om “in kaart te brengen op welke manier de Monitor Brede Welvaart kan worden geïntegreerd in de algehele besluitvorming, alsook op departementaal niveau”. Daar wordt het interessant. Daar begint het in de buurt te komen van wat de private partijen wel geacht worden te doen. Daar wordt de verbinding gelegd tussen de inzet van publiek geld, het beleid dat eraan ten grondslag ligt, de concrete maatregelen die worden genomen én de te bereiken maatschappelijke effecten uitgedrukt in vaste indicatoren.

Om een verstandig besluit te kunnen nemen moet je namelijk lering kunnen trekken uit wat is geprobeerd in het verleden en op basis van ervaring zaken verbeteren, of anders doen. Dat klinkt logisch, maar is geen staande praktijk die uit het koffertje van de minister van Financiën komt. Dat inzicht komt wel wanneer geld wordt verbonden met visie, actie en concrete doelstellingen met indicatoren op Prinsjesdag. En als diezelfde indicatoren daarna consistent worden gebruikt om bereikte resultaten en gespendeerd geld in beeld te brengen bij het jaarverslag op verantwoordingsdag.

Drie planbureaus (CPB, SCP, PBL) hebben recent weer een stap verder gezet. Ze hebben een kernset indicatoren ontwikkeld die “concrete handvatten bieden om de effecten van beleid te analyseren vanuit het perspectief van brede welvaart”. Dit is een stap in de goede richting, maar nog geen ‘integrated reporting’ laat staan geïntegreerd denken. Dat wordt het wanneer dat beroemde koffertje financiële en niet-financiële informatie bevat en Kamer en kabinet plannen bespreken die niet alleen kasuitgaven, algemene doelstellingen en puntenwolken bevatten.

Luister naar Mandela: “Action without vision is only passing time, vision without action is merely day dreaming, but vision with action can change the world.” Een volgend kabinet kan – ongeacht de samenstelling – daar een begin mee maken.

Arno Visser, President van de Algemene Rekenkamer

Dit artikel is eerder gepubliceerd in het FD van 21 september 2021 en met toestemming auteur hier gepubliceerd.

Share Button