In januari kondigde de ACM aan zich voor te bereiden op een nieuwe taak: toezicht op de Europese regels voor internationale ketenverantwoordelijkheid, de CSDDD. Het ministerie van Buitenlandse Zaken werkt aan de implementatie van de CSDDD, waarbij de ACM als toezichthouder is voorzien. In maart presenteerde de Europese Commissie het Omnibusvoorstel. Daarin wordt de invoering van de CSDDD uitgesteld, de scope beperkt en de verplichtingen teruggebracht tot directe leveranciers. De Raad steunt dit grotendeels en wil nog verder uitstel en beperking. Zeer binnenkort neemt het Europees Parlement een positie in en starten de onderhandelingen.
De discussie over de CSDDD vindt plaats tegen de achtergrond van geopolitieke spanningen en zorgen over concurrentiekracht. Volgens het Draghi-rapport zijn administratieve lasten een rem op de Europese economie; het Omnibusvoorstel sluit daarbij aan. De Europese wetgever staat nu voor keuzes die bepalend zijn voor de duurzame koers van de EU. Het is niet aan de ACM om die afwegingen te maken. Als beoogd toezichthouder kunnen we wel signaleren hoe de regels en toezicht daarop uitwerken. De ACM wil markten beter laten werken voor alle mensen en bedrijven, nu en in de toekomst. Dit is geen doel op zich, maar een middel om maatschappelijke waarde en brede welvaart te creëren.
De CSDDD vult het bestaande toezicht op mensenrechten- en milieuschendingen aan. Waar nationale toezichthouders en inspecties vooral reageren op directe overtredingen – zoals een teler die arbeiders uitbuit – kijkt de CSDDD juist breder naar de hele keten en legt nadruk op preventie. Daarnaast vult zij co- en zelfregulering aan. Bedrijven moeten samen met stakeholders ketenrisico’s in kaart brengen en aanpakken.
De grenzen van vrijwilligheid
De afgelopen jaren is geprobeerd ketenverantwoordelijkheid vrijwillig vorm te geven. Bedrijven sloten convenanten en maakten afspraken over maatschappelijk verantwoord ondernemen. In Nederland kennen we IMVO-convenanten, een vorm van co-regulering. De evaluatie van deze convenanten in opdracht van het Ministerie van Buitenlandse Zaken toonde echter aan dat vrijwillige deelname onvoldoende impact had, omdat vooral de voorlopers en “eager learners” meededen. Zo ontstaat een “collectieve actie”-probleem: bedrijven die wel investeren in IMVO, lopen tegen hogere kosten aan, terwijl concurrenten die niet deelnemen dezelfde markten bedienen. Dat ontmoedigt juist “eager learners”. Verplichtende maatregelen zijn nodig om de achterblijvers mee te krijgen. Dit verklaart mede waarom de Europese wetgever heeft gekozen voor de wettelijke verankering van ketenverantwoordelijkheid.
De rol van toezicht door de ACM
Publiek toezicht is belangrijk om ketenverantwoordelijkheid te stimuleren. Normen die niet worden gecontroleerd en niet kunnen worden gehandhaafd, zullen immers snel verworden tot een papieren werkelijkheid, waardoor de wet zijn doel zou missen.
Dit toezicht willen wij als volgt invullen: een responsieve toezichthouder die inzet op dialoog, helderheid biedt via leidraden, prioriteit geeft aan de grootste maatschappelijke schade, good practices beloont en samenwerkt met andere toezichthouders, nationaal en internationaal. Zo kan toezicht bijdragen aan voorspelbaarheid, rechtszekerheid en beperking van onevenredige lasten. Bedrijven hoeven niet meteen alles perfect te doen, maar wel stappen zetten en een systeem opbouwen om problemen te voorkomen. Tegelijk blijft optreden tegen bedrijven die helemaal niets doen belangrijk, zodat koplopers niet worden benadeeld.
Het speelveld bij een aangepaste wet
Het voorkomen van onnodige administratieve lasten en regelgeving die niet goed op elkaar aansluit is een belangrijke verantwoordelijkheid van de wetgever. Tegelijkertijd moet aandacht blijven voor de effectiviteit van de CSDDD. Te sterke beperking kan ertoe leiden dat de beoogde maatschappelijke doelen niet worden bereikt.
In het voorstel van de Raad wordt de reikwijdte van regels verder ingeperkt, waardoor het aantal ondernemingen onder de richtlijn in de EU fors afneemt. Deze beperking kan het gelijke speelveld verstoren en daarmee de impact van de wet verminderen. Wanneer veel ondernemingen buiten de verplichtingen vallen, ontstaat er ongelijkheid tussen bedrijven die wel investeren in due diligence en bedrijven die dat niet hoeven, terwijl zij vaak vergelijkbare ketens hebben. Ook wordt brede ketentransparantie moeilijker, omdat veel partijen buiten beeld blijven. Juist een brede reikwijdte vergroot de paraplufunctie van deze wet. Hoe meer ondernemingen meedoen, hoe groter het uitstralingseffect en de effectiviteit van toezicht.
Daarnaast ligt er het voorstel om ketenonderzoek te beperken tot directe leveranciers, tenzij objectieve en verifieerbare indicaties bestaan voor misstanden verderop in de keten. Het risico is dat de preventieve rol van ketenverantwoordelijkheid wordt uitgehold en de nadruk verschuift naar incidenten. Bedrijven zouden zich dan vooral richten op de eerste schakel, terwijl problemen zich vaak pas in diepere lagen voordoen. Daarmee verschuift de aandacht van het voorkomen van misstanden naar reageren op problemen die zich al hebben voorgedaan.
Naar een toekomstbestendig kader
Een systeem van ketenverantwoordelijkheid kan alleen effectief zijn als het een gelijk speelveld schept. Als normen te ver worden afgezwakt, ontstaat het risico dat sommige ondernemingen serieuze inspanningen leveren terwijl anderen niet in beweging komen. Dat benadeelt de koplopers en ondermijnt de marktwerking. Bovendien dreigt de CSDDD bij te vergaande verwatering te verworden tot een papieren tijger: vinkjes zonder daadwerkelijke verbeteringen in de keten. Juist de voorgestelde beperking van de reikwijdte en het ketenonderzoek versterken dit risico. Daarom roept de ACM op om bij de aanpassingen niet alleen oog te hebben voor lastenverlichting, maar ook voor de effectiviteit van de CSDDD. Het is van belang dat de wet zijn doel niet mist en dat de verplichtingen breed en effectief blijven, zodat markten duurzaam en eerlijk functioneren.
Martijn Ridderbos, Bestuurslid ACM
