Een groot deel van de financiële regelingen van de Nederlandse overheid draagt onbedoeld bij aan het verlies van biodiversiteit. Dat blijkt uit een brede analyse van subsidies en fiscale regelingen van vijf ministeries. Het onderzoek is uitgevoerd door Wageningen Social & Economic Research (WSER), CE Delft en Naturalis Biodiversity Center en levert Nederland het overzicht dat nodig is om te voldoen aan internationale afspraken binnen het Global Biodiversity Framework.
De onderzoekers analyseerden samen met expertcommissies 102 subsidies, belastingvoordelen en andere financiële regelingen en brachten de effecten daarvan op biodiversiteit in kaart. Daarbij keken zij niet alleen naar natuurgebieden, maar ook naar bredere drukfactoren zoals veranderingen in land- en zeegebruik, klimaatverandering, vervuiling en het gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Het beeld dat daaruit naar voren komt is genuanceerd, maar ook duidelijk: subsidies die expliciet zijn gericht op natuurbeheer en natuurherstel werken positief, terwijl veel overige subsidies en belastingkortingen een gemengd of zelfs negatief effect hebben op biodiversiteit.
“Wat ons opvalt, is dat biodiversiteit in het subsidiebeleid vaak onderbelicht blijft,” zegt Monica van Alphen, onderzoeker bij Wageningen Social & Economic Research. “Subsidies zijn gewoonlijk bedacht met economische of maatschappelijke doelen voor ogen. De effecten op natuur en biodiversiteit worden daarbij meestal niet meegenomen.”
Natuur en landbouw
Bij het ministerie van LVVN laten vooral subsidies voor bos- en natuurbeheer een positief effect zien. Denk aan fiscale faciliteiten binnen de Natuurschoonwet en programma’s voor natuurherstel en nationale parken. Deze regelingen zijn direct gericht op het behoud en herstel van ecosystemen en dragen bij aan samenhangende landschappen, leefgebieden voor planten en dieren en opslag van CO₂ in bossen. Tegelijkertijd gaat het om relatief beperkte budgetten.
Daartegenover staan grote agrarische subsidies met een gemengde of overwegend negatieve impact op biodiversiteit. De basisbetaling uit het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid is daar een voorbeeld van. Deze inkomenssteun helpt boeren financieel, maar is nauwelijks gekoppeld aan ecologische prestaties en houdt de bestaande natuurdruk van landgebruik in stand. Ook fiscale voordelen, zoals het verlaagde tarief voor energiebelasting in de glastuinbouw, stimuleren energiegebruik en vergroten de druk op biodiversiteit.
Waterkwaliteit en infrastructuur
Ook bij andere ministeries overheersen gemengde beoordelingen. Bij IenW zijn subsidies voor waterkwaliteit en bodemsanering positief voor biodiversiteit, omdat zij vervuiling aanpakken en ecosystemen helpen herstellen. Daar staat tegenover dat de vrijstelling van leidingwaterbelasting voor grootverbruikers negatief uitpakt, omdat deze het watergebruik stimuleert en bijdraagt aan verdroging van natuurgebieden. Binnen mobiliteit en infrastructuur geldt dat subsidies voor elektrisch vervoer en emissiereductie gunstig zijn voor klimaat en luchtkwaliteit, terwijl fossiele voordelen en weguitbreidingen juist extra druk op biodiversiteit veroorzaken. Ook de afwezigheid van accijns en BTW op vliegen is niet goed voor de biodiversiteit.
Subsidies gericht op de gebouwde omgeving, zoals isolatie- en verduurzamingsregelingen voor woningen en maatschappelijk vastgoed, worden vaak beoordeeld als ‘gemengd, overwegend positief’. Ze verminderen het gebruik van fossiele energie, maar kunnen lokaal ook schade veroorzaken, bijvoorbeeld door verlies van nest- en schuilplaatsen voor vogels en vleermuizen of door extra grondstoffengebruik. Nieuwbouwsubsidies scoren vaker negatief, omdat bouwen vrijwel altijd extra ruimtebeslag, materiaalgebruik en emissies met zich meebrengt.
Fossiele brandstoffen en biodiversiteit
Vrijstellingen en kortingen in de energie- en kolenbelasting voor de industrie verlagen de kosten van fossiele brandstoffen en stimuleren daarmee het gebruik ervan. Deze fossiele brandstofsubsidies zijn vaak belastend voor het klimaat en leiden via de drukfactor klimaatverandering tot biodiversiteitsverlies. “Tegelijkertijd geldt dat zonder internationale afstemming het schrappen van deze subsidies ook weglekeffecten kan veroorzaken, waarbij productie naar het buitenland verschuift en de milieudruk zich verplaatst,” zegt Van Alphen.
Integrale beoordeling nodig
Volgens Van Alphen laat het onderzoek zien dat er altijd afwegingen moeten worden gemaakt. “Subsidies dienen maatschappelijke en economische belangen. Ook kan een maatregel gunstig zijn voor het klimaat en tegelijk schadelijk voor natuur. Daarom is het zo belangrijk om subsidies integraal te beoordelen en de effecten bewust tegen elkaar af te wegen.”
De onderzoekers concluderen dat al bij de ontwikkeling van nieuwe financiële en fiscale rijksmiddelen meer aandacht moet komen voor biodiversiteit. “Als ministeries de wereldwijde, Europese en nationale afspraken over een gezonde natuur en leefomgeving serieus nemen, dan moeten financiële regelingen daarmee in lijn worden gebracht. Dat betekent positieve effecten stimuleren, schadelijke subsidies afbouwen en onbedoelde negatieve effecten verminderen.”
“Subsidies sturen gedrag,” zegt Van Alphen. “De grote vraag is of we dat sturingsinstrument willen blijven gebruiken op een manier die biodiversiteit onder druk zet, of dat we het inzetten om biodiversiteit en economie samen te laten gaan.”
