De Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) heeft vandaag een rapport gepubliceerd met hierin de bevindingen van haar onderzoek naar de duurzaamheid van houtpellets uit Maleisië. Deze houtpellets zijn geleverd aan RWE voor de bijstook in Nederlandse energiecentrales. De conclusie is dat deze houtpellets aan de wettelijke duurzaamheidseisen voldoen en in die zin duurzaam zijn. Wel benoemt de NEa kwetsbaarheden in het systeem. Het onderzoeksrapport is verstrekt aan de Minister Klimaat en Groene Groei die op basis van dit toezichtonderzoek een handhavingsbesluit heeft gepubliceerd.
Aanleiding van het onderzoek
In juni 2025 ontving de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) een handhavingsverzoek van Comité Schone Lucht (CSL). CSL stelt hierin dat de biomassa die RWE gebruikt en die vanuit Maleisië wordt geleverd niet voldoet aan de vereiste certificeringseisen waarbij er een hoog risico is. Voor het gebruik van biomassa in de vorm van houtpellets voor energieopwekking ontvangt RWE SDE++-subsidie mits deze voldoet aan de geldende duurzaamheidseisen.
In het onderzoek heeft de NEa vastgesteld wat er precies in de bewuste periode (2023 en 2024) aan RWE is geleverd en aan welke eisen die leveringen moesten voldoen om zo geclassificeerd te worden dat deze voor subsidie in aanmerking komen. Daarbij is nagegaan of de certificeerder (zie kader) de duurzaamheidscontroles zorgvuldig en correct heeft uitgevoerd. En tenslotte is de NEa nagegaan of met dit alles de duurzaamheid, als beoogd in wetgeving, in voldoende mate is geborgd.
Rol van de NEaPellets gebruikt voor energieopwekking moeten voldoen aan duurzaamheidseisen om voor SDE++-subsidie in aanmerking te komen. Het voldoen aan deze eisen wordt (onder andere) door certificering aangetoond. Certificering is een privaat systeem. De regels worden opgesteld door certificeringsschema’s; als het ware een vertaling van de wettelijk eisen in een in de praktijk bruikbaar stelsel van voorschriften en controles daarop. Schema’s worden opgesteld door private partijen. Een leverancier van biomassa of een afnemer kiest zelf een schema. Het toetsen van een onderneming aan deze regels wordt gedaan door een externe auditor van een certificeringsinstantie (CI). De minister van Klimaat en Groene Groei (KGG) keurt een certificeringsschema goed als deze afdoende de Nederlandse wettelijke duurzaamheidseisen afdekt. Daarnaast erkent de Minister een certificerende instelling. Elke certificerende instelling staat onder toezicht van een accreditatie-instelling. Om meer zekerheid te hebben dat dit private systeem goed functioneert heeft de wetgever een publieke bevoegdheid in het leven geroepen. De NEa heeft de taak gekregen om toezicht te houden. De NEa doet dit door te beoordelen of een CI haar werkzaamheden overeenkomstig het certificeringsschema heeft uitgevoerd en daarmee terecht gecertificeerd heeft. Daarnaast stelt de NEa vast dat elke speler adequaat zijn rol heeft vervuld. De bevoegdheid tot handhaven ligt bij het ministerie van KGG, waarnaar wij het handhavingsverzoek hebben overgedragen. De uitkomsten van ons onderzoeksrapport dienen dan ook als basis voor een eventueel handhavend optreden van het ministerie van KGG. De subsidieverstrekking tenslotte wordt gedaan door RVO. |
Het aantonen van duurzaamheid
Startpunt bij de beoordeling of de door CSL gesignaleerde misstanden daadwerkelijk plaatsvinden, is de herkomst van het geleverde pellethout. Die herkomst bepaalt namelijk aan welke duurzaamheidseisen voldaan moet worden.
Uit het onderzoek blijkt dat de houtpellets zijn geproduceerd uit reststromen, zoals zaagsel en andere houtresten, die ontstaan in houtzagerijen. Voor dit type reststromen gelden binnen de regelgeving geen aanvullende eisen ten aanzien van de aantoonbaarheid van bosherkomst of het beschermingsniveau van de betreffende bosgebieden.
Daar zit een gedachte achter namelijk dat het resterende zaagsel en vergelijkbare restproducten geen andere hoogwaardige toepassing meer hebben en daarom als restproduct kwalificeren voor energieopwekking. Dit geldt ongeacht of het oorspronkelijke hout afkomstig is uit duurzaam of niet-duurzaam beheerde bossen. De leveringen aan RWE hoeven daarom niet te voldoen aan de eisen die volgens CSL zijn overtreden, namelijk duurzame bosbeheereisen.
Gezien het belang en de aantrekkelijkheid van het leveren van pellets gemaakt van restproducten is de belangrijkste vraag voor de NEa in dit onderzoek geweest of deze afvalstromen daadwerkelijk in een zagerij zijn ontstaan en bijvoorbeeld niet bij de kap zelf. Want afvalmateriaal dat ontstaat bij de kap kan namelijk nog een functie hebben bij het verbeteren van bijvoorbeeld de bodemkwaliteit en biodiversiteit.
Het rapport concludeert dat het meer dan aannemelijk is dat de aan RWE geleverde pellets zijn gemaakt van zaagsel dat is vrijgekomen bij de verwerking van hout in een zagerij. Er is geen reden aan te nemen dat er op grote schaal bijvoorbeeld hout tot zaagsel is verwerkt puur en alleen om tot pellets te verwerken. De NEa komt tot deze conclusie op basis van onder andere analyse van leveringsbonnen, contact met de leveringsbronnen, de beoordeling van diverse auditrapporten van certificeerders, analyse van actuele marktprijzen van biomassa in vergelijking met timmerhout en de beoordeling van zelfverklaringen.
Kwetsbaarheden in het systeem
Het onderliggende duurzaamheidssysteem en de inhoudelijke duurzaamheidseisen voor biomassa zijn niet opgesteld door de NEa. Dat is ook niet de rol die de NEa heeft als toezichthouder. Die is beperkt tot haar wettelijke taak om erop toe zien dat de private toezichthouders die ter plekke werkzaam zijn, de duurzaamheidcontroles zorgvuldig en correct uitvoeren. Als autoriteit ziet de NEa het ook als haar rol na te gaan of dit systeem daadwerkelijk bijdraagt aan de borging van de duurzaamheid zoals de wet die definieert. Alhoewel de hoofdconclusie is dat er hier wordt voldaan aan de wettelijke eisen zoals deze zijn weergegeven in het gehanteerde schema, heeft de NEa een aantal kwetsbaarheden en verbeterpunten gevonden. Zo is bijvoorbeeld het huidige uitgangspunt dat de auditor hoofdzakelijk door middel van een zelfverklaring vaststelt of er sprake is van afvalhout, kwetsbaar. Daarom juicht de NEa ook toe dat, met de komst van nieuwe Europese regelgeving voor hernieuwbare energie (RED) vanaf 2026, de controle op de kwalificatie van hout als zagerijafval door een auditor ter plaatse expliciet wordt vastgesteld.
Mark Bressers Directeur-bestuurder NEa: Toezicht op de duurzaamheid van biomassa is niet eenvoudig. Productie vindt plaats ver weg van Nederland en toezicht is grotendeels gebaseerd op private certificering. Daarom verwelkomen we ook signalen vanuit de samenleving en ngo’s als zij indicaties hebben van mogelijke misstanden. We hebben de signalen van CSL daarom ook heel serieus genomen. Ook omdat er geen twijfel over bestaat dat illegale ontbossing een bewezen misstand is. Maar ons onderzoek laat zien dat de naar Nederland geëxporteerde houtpellets voldoen aan de duurzaamheidseisen die de wetgever heeft gesteld. En we zijn een stap verder gegaan, omdat we het als autoriteit ook onze rol vinden te reflecteren op de vraag of deze regels het maatschappelijke doel zoals de wetgever beoogt, realiseert. Daarbij komen we tot de conclusie dat het weliswaar onwaarschijnlijk is dat door RWE geïmporteerde houpellets ontbossing in Maleisië veroorzaken. Maar we zien wel kwetsbaarheden in het systeem die het vertrouwen onder druk zetten. Deze kwetsbaarheden hebben we daarom expliciet benoemd en we verwelkomen daarom strengere wetgeving die in 2026 ingaat.
Over de NEa
De Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) is belast met het toezicht op de bij- en meestook van vaste biomassa in Nederland en ziet toe op de naleving van de geldende duurzaamheidseisen.
