Tijdens een seminar op 13 oktober jl. bij het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) stond de vraag centraal: hoe circulair zijn de huidige ketens van Textiel, Elektronica en Klimaatinstallaties en wat voor aanknopingspunten zijn er voor beleid om de circulariteit van deze ketens te vergroten? De resultaten van de productgroepanalyses door RIVM en TNO – in samenwerking met RWS, Universiteit Utrecht, CE Delft en Copper8 – waren hierbij het vertrekpunt.

Het seminar werd afgetrapt door Bert Tieben (PBL) waarin hij de relevantie van de analyse op het niveau van productgroepen benadrukte: “Het transformeren van het economische systeem is complex. Dat moet stap voor stap, productgroep voor productgroep”. Na een plenaire aftrap werd in drie parallelle sessies dieper ingegaan op de afzonderlijke productgroepen.

Textiel

De consumptie van textiel liegt er niet om: hoewel de markt voor tweedehands kleding groeit, kopen Nederlanders steeds meer nieuwe kleding voornamelijk door de komst van (ultra) fast fashion.  Zo lieten Natascha Spanbroek en Frieke Heens van het RIVM zien dat in 2023 de gemiddelde Nederlander ongeveer 54 stuks nieuwe kleding en 5 tot 8 paar schoenen kocht. In totaal kwamen er in 2023 circa 965 miljoen kledingstukken en 143 miljoen paar schoenen op de markt. Van het afgedankte textiel kwam in 2022 ongeveer de helft bij het restafval terecht; het ingezamelde textiel wordt bovendien nauwelijks hoogwaardig gerecycled. Scenarioanalyses laten zien dat circulaire strategieën het verschil kunnen maken. Vooral vermindering van de consumptie en levensduurverlenging bieden veel potentieel tot materiaalreductie. Dit vraagt echter om grote veranderingen in de huidige productie-consumptieketen.

De huidige beleidsdoelen zijn ambitieus en stellen dat Nederlanders in 2035 gemiddeld nog 25 kledingstukken per persoon kopen. Het huidige beleid richt zich echter niet op vermindering, maar vooral op inzameling, sortering en verwerking via de UPV en Europese regelgeving.  Consumptievermindering, levensduurverlenging, circulair ontwerp en toepassing van gerecyclede vezels worden nog beperkt gestimuleerd. De productgroepanalyse laat zien dat de Ecodesign-verordening en de UPV kansen bieden om te sturen op levensduur, repareerbaarheid en recyclebaarheid. In de discussie tijdens de breakout-sessie ontstond een brede consensus dat sterk normerende en beprijzende maatregelen nodig zijn, zoals beperkingen op fast-fashionreclame en verkoopacties, een belasting op fast fashion en het beprijzen van verzendingen en retourneren. In de zaal werd opgemerkt dat een flinke prijsprikkel nodig is die circulair stimuleert en lineair onaantrekkelijker maakt. Tegelijkertijd kunnen reparatie, hergebruik en tweedehandsconsumptie aantrekkelijker worden gemaakt met bijvoorbeeld btw-verlaging of -vrijstelling en reparatievouchers. Natascha sloot de sessie af door te benadrukken dat het vooral tijd is voor actie: uiteenlopende onderzoeken hebben al veel inzichten opgeleverd, het is nu vooral zaak om de mooie voorbeelden die er al zijn op te gaan schalen.

Klimaatinstallaties

Evert Bouwman van TNO opende de sessie door te benadrukken dat klimaatinstallaties bijdragen aan de energietransitie, maar helaas nog nauwelijks circulair zijn. De omschakeling van aardgas naar warmtepompen zal de komende decennia tot een grote instroom van materialen leiden. Daarbij verschuift het materiaalgebruik van relatief zware toepassingen (zoals radiatoren) naar onder meer kunststoffen, koudemiddelen en kritieke materialen. Hierdoor kunnen afhankelijkheden van internationale toeleveringsketens en leveringsrisico’s voor klimaatinstallaties verder toenemen. Net als bij Textiel biedt de circulaire strategie verminderen de meeste potentie om de materiaalinstroom aanzienlijk te beperken, bijvoorbeeld door de adoptie van collectieve en installatie-arme oplossingen zoal warmtenetten, passieve gebouwontwerpen en het voorkomen van overdimensionering. Wanneer wordt ingezet op alle circulaire strategieën kan de instroom van primaire materialen tot 2050 verminderen met naar schatting 33 tot 73 procent.

Ook laat de productgroepanalyse zien dat verschillende belemmeringen de circulaire strategieën tegenwerken. Cecile van Oppen van Copper8 – die de beleidsanalyse voor deze productgroep uitvoerde – benoemd hierbij dat ‘circulair aan het bestaande beleid wordt geplakt’ maar geen uitgangspunt in het beleid is. Zo sturen de huidige bouwregelgeving (zoals de MPG) en subsidies op energieprestaties en klimaat, en nog beperkt op materiaalgebruik, waardoor er weinig prikkels zijn om voor dergelijke oplossingen te kiezen. Ook na plaatsing is de klimaatinstallatieketen nog beperkt circulair. “Onderhoud en reparatie vinden minder vaak plaats dan we van tevoren hadden verwacht” merkt Evert op. Dit wordt mede veroorzaakt door een grote variëteit aan producten en beperkte toegang tot benodigde informatie. Daarnaast worden afgedankte installaties niet altijd via de formele inzamelketen verwerkt. De huidige recycling richt zich vooral op bulkmetalen, terwijl kunststoffen, elektronica, magneten en kritieke materialen minder goed worden teruggewonnen. Het stellen van concrete doelen, ondersteund met circulaire inkoopcriteria of ontwerpeisen vanuit overheden, wordt in de discussie aangestipt als prioriteit om marktvraag te creëren. Daarnaast kunnen productpaspoorten helpen om inzicht te krijgen in de materialen in de grote variëteit aan producten. Ook wordt erop gewezen dat de focus veelal op nieuwbouw ligt, terwijl je juist ook in de bestaande bouw ‘meters kunt maken’. Tot slot wordt in de discussie naar voren gebracht dat we op een kritiek punt zijn aangekomen: omdat momenteel veel nieuwe installaties (bijvoorbeeld airco’s en warmtepompen) worden geplaatst met een levensduur die verder reikt dan het jaar  2050, is het maken van circulaire (ontwerp)keuzes nu essentieel. “Er is een risico dat we achteraf zeggen: dat is een gemiste kans geweest”.

Elektronica

Voor de productgroep Elektronica zal volgens een business-as-usual scenario het materiaalgebruik toenemen, met circa 13 procent. Hoewel elektronische apparaten relatief steeds lichter worden, zorgen digitalisering, elektrificatie, bevolkingsgroei en snelle technologische ontwikkelingen voor een toename van het aantal elektrische en elektronische apparaten en daarmee een stijgende materiaalvraag en bijbehorende milieu-impact. Koen Mulder van TNO benadrukt dat Nederland hierdoor steeds afhankelijker wordt van import uit met name Aziatische landen waarin kritieke metalen worden gewonnen, geraffineerd en gebruikt in de productie van elektronica. Door in te zetten op een combinatie van verschillende circulaire strategieën, kan het primaire materiaalgebruik tot 89 procent worden teruggebracht. De huidige elektronicaketen is echter nog grotendeels lineair. Ook hier is vermindering volgens de productgroepanalyse de circulaire strategie met de meeste potentie om het materiaalgebruik terug te dringen.

De huidige UPV-doelen richten zich vooral op inzameling en verwerking op basis van volume, waardoor het verdienmodel en de benodigde technologieën voor de recycling van kritieke materialen niet toereikend zijn. Zo is recycling hoofdzakelijk gefocust op bulkmetalen zoals staal, ijzer, koper en aluminium, maar plastics en kritieke materialen gaan veelal verloren. De focus lag in de discussie tijdens de break-outsessie bij ‘de olifant in de kamer’: consuminderen. Apparaten worden regelmatig vervangen voordat deze technisch zijn afgeschreven door de constante introductie van nieuwe modellen en de snelle technologische vooruitgang. Wanneer een product stuk of “oud” is, wordt nauwelijks gedacht aan reparatie maar vaak een nieuw apparaat gekocht. De zaal merkte op: “Hoe kunnen we een race-to-the-top aanwakkeren waarin producten makkelijk gerepareerd en geüpgraded kunnen worden in plaats van een race-to-the-bottom gericht op prijsconcurentie, korte levensduur en vervanging?” Een gebrek aan kennis bij consumenten over hun rechten binnen de garantiewetgeving en onjuiste voorlichting hierover door verkopers, worden hiervoor genoemd als concrete interventies.

Overkoepelende boodschappen

Terug in de plenaire zaal werd kort gereflecteerd door Natascha, Evert en Koen op de gevoerde discussie, wat resulteerde in een aantal overkoepelende boodschappen. Zo zal zonder ambitieuzer circulair beleid en actie het materiaalgebruik in de productgroepen elektronica, klimaatinstallaties en textiel de komende decennia verder toenemen. Het beleid richt zich sterk op hoogwaardige verwerking van afval, terwijl juist met vraagvermindering en levensduurverlenging veel circulariteitswinst te boeken is. Bovendien levert recycling pas daadwerkelijk circulaire winst op wanneer recyclaat ook opnieuw wordt toegepast. Omdat recyclaat nog vaak niet kan concurreren met virgin materialen, is naast recyclingbeleid ook beleid nodig dat de vraag naar recyclaat stimuleert om zo de circulaire potentie te benutten.

Om deze transitie te versnellen zijn veranderingen nodig in de spelregels voor produceren en consumeren. Hardnekkige belemmeringen, zoals het ontbreken van een eerlijke beprijzing van milieuschade, relatief hoge belastingen op arbeid ten opzichte van materialen en het ontbreken van normeringen die circulaire producten en diensten ondersteunen, houden lineaire productie- en consumptiepatronen in stand. Nieuwe spelregels kunnen daarom bestaan uit een combinatie van beprijzende en normerende instrumenten. Denk aan normeringen die bijdragen aan marktcreatie voor circulaire producten zoals het verplicht stellen van een minimumaandeel gerecycled materiaal; het ontmoedigen van consumptie; verplichtingen om producten te ontwerpen met een langere levensduur en normeringen van de consumptieomgeving, zoals een verplichting voor retailers om een aandeel gebruikte goederen aan te bieden; een beperking van sale-periodes en een verbod op reclame voor fast fashion. En aan beprijzende maatregelen zoals een Europese grondstoffenbelasting of een verschuiving van belasting van arbeid naar grondstoffen.

Tot slot werd benadrukt dat actie nodig is, en actie vraagt regie. Kabinetsbrede samenwerking is nodig om circulariteit te verbinden met andere maatschappelijke opgaven en om in samenwerking met Europese partners een samenhangende beleidsmix van beprijzende en normerende instrumenten te ontwikkelen. Daarnaast is coördinatie binnen productieketens nodig om de vier circulaire strategieën in samenhang toe te passen en synergieën te benutten, terwijl ongewenste afruilen worden voorkomen. Productontwerpers en installateurs moeten bijvoorbeeld rekening houden met de mogelijkheden voor reparatie, hergebruik en recycling verderop in de keten, waarbij kennis en informatie tussen ketenpartijen beter moeten worden gedeeld. Ketenregie en -afspraken kunnen daarbij helpen om kennis te delen, risico’s te verminderen, investeringsbereidheid te verhogen en circulaire verdienmodellen te faciliteren. Een governance-structuur waarin partijen vanuit verschillende posities gezamenlijk werken aan het doorbreken van hardnekkige belemmeringen en vicieuze cirkels is hiervoor essentieel.

Reflectie vanuit beleid

Als afsluiting van het seminar reflecteerde Willem Evers – afdelingshoofd Circulaire Economie van het ministerie van EZK – op de uitgevoerde productgroepanalyses en hun nut voor beleid. Ook beantwoordde hij, samen met Sonja Kruitwagen Programmaleider Circulaire Economie van het PBL, vragen uit de zaal. Willem trapte af door te benadrukken dat de productgroepanalyse een waardevolle basis bieden voor beleidsontwikkeling. Doordat (bestaande) kennis over een productgroep op een systematische, systemische en wetenschappelijk onderbouwde manier wordt samengebracht, worden belemmeringen en onderliggende oorzaken inzichtelijk. Door kennis, data en scenario’s steeds meer op een uniforme manier in beeld te brengen, kunnen beleidsopties beter met elkaar worden vergeleken. Daarmee kan de analyse van nieuwe productgroepen een belangrijke kennisbasis vormen, en voor productgroepen waarvoor al beleid bestaat kan de analyse bijdragen aan het verdiepen en onderbouwen van toekomstige beleidskeuzes. Ook benoemde Willem de uitdagingen van het vertalen van een productgroepanalyse naar beleid. “Wij hebben behoefte aan beleidsopties waarvan duidelijk is hoe ze zich verhouden tot bestaand beleid, juridische kaders, politieke haalbaarheid en gemaakte beleidskeuzes”. Zo staan er in productgroepanalyse’s ook impactvolle instrumenten die op dit moment niet ingezet kunnen worden. Het betrekken van beleidsmedewerkers bij de afbakening en integratie van de al aanwezige kennis kan de haalbaarheid van voorgestelde interventies verhogen.

Vanuit de zaal werd gevraagd hoe beleid kan worden ontwikkeld dat gericht is op vermindering, aangezien de productgroepanalyses laten zien dat hier de grootste potentie voor circulariteit ligt. “Hoewel vermindering essentieel is voor het realiseren van een circulaire economie, blijkt dit in de praktijk politiek lastig” antwoordde Willem. Maatregelen die ingrijpen op de keuzevrijheid van consumenten zijn vaak juridisch complex. Eenzelfde patroon is te zien voor interventies als beprijzing. Het is een krachtig instrument om consumptie te verminderen en circulaire keuzes te stimuleren, maar het is politiek vaak onpopulair. Hierdoor ontstaat een spanningsveld tussen de maatregelen die vanuit inhoudelijk perspectief het meest effectief zijn en de maatregelen die politiek haalbaar zijn.

Op de vraag hoe digitale productpaspoorten kunnen bijdragen aan de circulaire economie, geeft Willem aan dat zij hierin zeer belangrijke kunnen zijn. Productpaspoorten hebben vooral een faciliterende werking voor andere beleidsinstrumenten. Afhankelijk van de gegevens die erin worden opgenomen, kunnen zij bijvoorbeeld inzicht bieden in aangrijpingspunten voor ecodesign, repareerbaarheid of het gebruik van recyclaat, en daarmee de sturing op en monitoring van circulaire doelstellingen ondersteunen. Hier wordt zowel vanuit het ministerie als Europa aan gewerkt. Hierdoor komt Willem op de bredere les dat er niet alleen moet worden ingezet op nieuwe beleidsinstrumenten, maar dat ook bestaande instrumenten beter kunnen worden benut, onder meer door versterkte handhaving en inspectie.

De productgroepanalyses van het RIVM en TNO zijn te vinden op:

Bron: Planbureau voor de Leefomgeving (PBL)